Nota inicial: para una explicación extensiva sobre el Delivey System (DS) remitase a las anteriores publicaciónes de este blog.
Al examinar en detalle las características del DS resulta evidente la imposibilidad de implementarlo con una fórmula estándar en cualquier tipo de modelo de administración pública. En general es necesario que antes de pensar en su aplicación se examinen cuidadosamente las condiciones del país en el que se implementará, su grado de desarrollo en lo que tiene que ver con sistemas de Monitoreo y Evaluación (M&E) y el avance logrado en el proceso de orientar su gestión pública a resultados.
En la Figura 7 se describe la que se considera la senda más ajustada a una implementación exitosa del Delivery System. El objetivo de este planteamiento consiste en proporcionar a los lectores un marco de referencia que les permita evaluar la condición de cualquier administración, determinar la etapa en la cual se encuentra y proponer las acciones necesarias para garantizar su evolución hacia el estadio final de la senda. Según se puede observar, durante las etapas tempranas de la gestión pública, los gobiernos carecen de herramientas que les permitan controlar y mejorar su desempeño, por lo que resultan poco efectivos a la hora de dar solución a los problemas sociales. Conscientes de su condición y presionados por fenómenos de accountability y transformación social[1] deciden buscar herramientas que les permitan mejorar el desempeño gubernamental. Posteriormente, gracias a un proceso gradual de Benchmarking[2], empiezan a pensar en ajustar la gestión pública a un esquema de administración orientada a resultados. Este perfilamiento tiene como consecuencia natural la creación de sistemas nacionales de M&E robustos que facilitan el control sobre la eficiencia, eficacia y efectividad de sus intervenciones públicas. Luego de todo esto, los países cuentan con información de primera mano que les hace posible identificar las áreas que presentan problemas de desempeño. Esta circunstancia los obliga a considerar la implementación de metodologías de mejoramiento de procesos que los faculten para dinamizar la operación de sus intervenciones, es decir empiezan a asimilar mecanismos como el Delivery System que les permitan optimizar la forma en la que al interior de sus gobiernos se hacen las cosas. Cuando los países han pasado por todas estas etapas terminan en un escenario en el que tienen altas capacidades en M&E y alta capacidad para dar solución a los problemas sociales.
Figura 7 – Etapas en el proceso de implementación del Delivery System
Fuente: elaboración propia
Al comparar a Colombia con este patrón, puede clasificársele como un país con cierto grado de desarrollo en lo que a gestión pública se refiere[3], que se encuentra en una situación de absoluta pertinencia para la implementación del Delivery System. Para validar este argumento pasaremos a analizar la situación del país en lo que a control de Teoría del Cambio de sus intervenciones se refiere.
Desde principios de los 90`s se ha venido definiendo la estructura formal y normativa de los sistemas de evaluación a la gestión de la administración pública colombiana a través de un proceso paulatino de agregación conceptual y funcional. Esta transformación gradual se ha surtido sin mayores interrupciones en el marco de una dinámica de perfeccionamiento y corrección que ha conducido al resultado que hoy se conoce como el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA). Después del 2004 el sistema se ha venido consolidando en el marco de una dinámica más o menos sostenida que mostró una aceleración notable entre el 2010 y el 2011. Durante este periodo se fortaleció de manera sustancial el sistema de monitoreo con el paso de SIGOB a SISMEG y se consolidó la plataforma de evaluaciones con la creación de un sistema nacional de evaluaciones denominado SISDEVAL[4].
Por otro lado desde el 2008[5] las organizaciones públicas en Colombia, cuentan con Sistemas de Gestión de Calidad (SGC), Modelos Estándar de Control Interno (MECI) y certificaciones en normas ISO, que le permiten al país tener cierta garantía en materia de eficiencia y eficacia en los flujos de creación de valor asociados a la producción de bienes y servicios. Incluso sus mecanismos de intervención tienen algún grado de control. Actualmente la totalidad del presupuesto de inversión del país se distribuye a través de programas y proyectos formulados y monitoreados conforme una variante de Project Cycle Management (PCM)[6] denominada Metodología General Ajustada (MGA)[7]. La política pública de nivel estratégico es formulada y monitoreada a través de documentos CONPES[8] estructurados conforme a la metodología SISCONPES[9], una aproximación construida con base en la versión de la Metodología de Marco Lógico (MML) desarrollada por la CEPAL[10] en el 2005. Estas aproximaciones permiten sin duda, elevar el nivel de control de los gerentes públicos sobre las intervenciones.
Como se muestra en la Figura 8, esta condición tanto en las instituciones, como en los mecanismos de intervención, garantiza en alguna medida el flujo de creación de valor en la relación INSUMOS-PROCESOS-PRODUCTOS, sin embargo no existe en la actualidad ninguna aproximación formalmente establecida que facilite el flujo de creación de valor que hace falta para completar la cadena: PRODUCTOS-CADENA DE ENTREGA-RESULTADOS-IMPACTOS. El Delivery System entraría a cubrir este vacío, mejorando de manera sustancial la efectividad gubernamental.
Figura 8 – La cadena de valor en el entorno colombiano
Fuente: elaboración propia
[1] Seidman, Gary .(2005). "The Origins of Accountability: Everything I Know About the Sovereign's Immunity, I Learned from King Henry III". St. Louis University Law Journal 49 (2): 393–480.
[2] El benchmarking es un anglicismo que, en las ciencias de la administración de empresas, puede definirse como un proceso sistemático y continuo para evaluar comparativamente los productos, servicios y procesos de trabajo en organizaciones. Consiste en tomar "comparadores" o benchmarks a aquellos productos, servicios y procesos de trabajo que pertenezcan a organizaciones que evidencien las mejores prácticas sobre el área de interés, con el propósito de transferir el conocimiento de las mejores prácticas y su aplicación.
[3] Zaltsman, Ariel (2006) Experience with Institutionalizing Monitoring and Evaluation Systems in Five Latin American Countries: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica and Uruguay. Grupo de Evaluación Independiente, Serie de documentos de trabajo sobre desarrollo de la capacidad de evaluación, No. 16. Washington, D.C.: Grupo de Evaluación Independiente, Banco Mundial.
[4] Para conocer más sobre Sinergia se sugiere consultar el siguiente vínculo http://sinergia.dnp.gov.co/portaldnp/
[5] DAFP.(2007).Armonización del Modelo Estándar de Control Interno MECI 1000:2005 Sistema de Gestión de la Calidad NTCGP 1000:2004 Entidades Públicas. Bogota: Departamento Administrativo de la Función Pública – Alcaldía Mayor de Bogotá.
[6] Project Cycle Management (PCM) es un tipo de aproximación a ML diseñada en 1992 por el Directorado General de ayuda externa de la Comisión Europea.
[7] Ver: Forero, Sagrario; Serrano, Luis; Rivera, José; Yepes, Jairo; Mejía, Diego; Machuca,; Hernán; Virviescas, Danilo. (2006). Manual de procedimientos del banco de programas y proyectos de inversión nacional. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
[8] Se trata de documentos de carácter técnico elaborados por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y aprobados por el consejo de ministros.
[9] Ardila, A; Arias, O; Murcia, A. (2009).Guía Metodológica para la Elaboración de Documentos Conpes. Bogotá, Colombia: Departamento Nacional de Planeación.
Ardila, A; Arias, O; Fonseca, M; Orjuela, F. (2009).Guía Metodológica para el seguimiento a Documentos Conpes. Bogotá, Colombia; Departamento Nacional de Planeación.
[10] Ortegón, Édgar, Pacheco, Juan y Prieto, Adriana (2005) Metodología de marco lógico para planificación, el seguimiento y la evaluación de programas y proyectos. Santiago de Chile, Chile: ILPES-CEPAL.